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规范监狱管理工作的维度

时间:2020-02-21信息来源:北京赛车平台作者:?浙江省乔司监狱王文来

规范监狱管理工作,是监狱规范执法内涵的丰富与延伸,是深化监狱现代治理的重要抓手与切入点,是进一步深化“法治监狱”的重要方法与措施。因此,规范监狱管理工作有其现实意义。规范监狱管理工作是一项体系性工作,是有各自子系统或子问题组成的。规范管理如何入手呢?首先应明确规范监狱管理工作应掌握的几个维度,是必须解决的首要问题。

(一)牢固确立“政治思维”维度。在推进“规范监狱管理工作”中,必须坚持党对一切事务的领导,这是监狱机关及其民警首先必须牢固确立的“讲政治”维度。

“政治思维”维度,既是监狱工作的根本原则,也是“规范监狱管理工作”的基本遵循。这是因为,监狱工作事业是我国社会事业重要组成部分之一,理所当然地必须坚持党的领导不含糊、不走样、不动摇。监狱是刑罚执行机关,是反映与衡量“法治国家”建设的重要机关,虽然是执法机关,但必须遵守“党的领导,法治国家,法治社会”准则,即监狱执行刑罚的法律制度建设、执行刑罚等活动都必须坚持党的领导,都应毫不动摇动走法治国家、法治社会建设道路。

“政治思维”维度,是监狱政治机关属性的具体反映。监狱机关属于上层建筑,历来都被称为统治阶级的“政治机关”。按照马克思主义的国家学术,监狱机关和监狱警察被定性为国家的暴力机器,纳入“政治机关”的范畴。正因如此,在“规范监狱管理工作”中,不要因监狱是“刑罚执行机关”,以“执法机关”的名义,消弱或丢掉监狱是“政治机关”的根本属性。

“政治思维”维度,是现代监狱管理制度建设的基本准绳。通过“规范监狱管理工作”,其根本目的是坚持和完善中国特色社会主义制度,推进监狱治理体系和治理能力现代化。无论形成什么形式的监狱治理体系和治理能力,都必须确立“讲政治”准则与维度,不得单纯地以监狱机关刑罚执行机关脱离“党的领导”根准绳。无论是“专家治监”,还是“依法治监”,都不得离开“党的领导”,不得放弃“党的领导”,不得抛弃“监狱政治机关”根本属性。

(二)准确把握“法治思维”维度。“法治思维”下的全面依法治监,就是全面“规范监狱管理工作”,就是全面依法确定监狱及其民警管理行为的“职责、权力、责任”的范围与运行的程序,最终实现监狱管理行为“实体合法,程序正义”,实现净化法治环境,营造法治文化,树立监狱法治形象。

“规范监狱管理工作”必须要有监狱现代治理的法律制度体系。建立监狱现代治理的法律制度体系,应按照“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的16字新方针,全面审视、审核、健全与完善现有的法律制度体系。这里“科学立法”,就是解决“全能型”制度管人、制度管事、制度管物的传统做法。实践证明:“全能型”传统制度体系,会给监狱机关及其民警执法活动,带来制度性风险。“科学立法”就是要解决监狱管理制度的合法性、合理性、操作性的问题。比如“合法性”要把“某某领导说、定的”,进行合法性审核,符合“上位法”精神的,即制定形成制度,否则,不然。比如“合理性”,在制定“罪犯劳动报酬”额度时,一定要与社会经济生活相适应。比如“操作性”,提请减刑假释时的“附加刑”执法问题,与法院、家属如何对接执行。

“规范监狱管理工作”必须要有“公平与正义”的价值精神。其实“法治监狱”建设,就是要落实刑罚执行的“公平与正义”的核心价值精神。随着刑事法律体系的不断修改与健全、完善,打击刑事犯罪犯的制度性正义得到了伸张与保障,如“三类罪犯”等严重危害社会的罪犯,提请减刑假释的幅度得到了限制。但是,在实际执行刑罚过程中,罪犯“大错不犯、小错不断”、“无病装病,小病大养”、“无理取闹,无是生非”等“软对抗”行为,行政处罚无力、刑罚处罚不能的现象,严重地影响着刑罚的正义价值。又如,随着监狱社会化程度扩大,监狱执行刑罚时常常受到“社会舆情”、罪犯及其罪犯家属过份维权等行为的干扰与影响,左右着正常的执法活动,这种行为与现象务必在制度上加以解决,确立起制度惩罚的正义性。再如,在国家社会处于“非常时期”,象2008年的“5.12”汶川大地震、“建国70周年”安保、2020年初新冠肺炎等“非常时期”,罪犯发生的严重违规行为、破坏监狱改造秩序行为等,应从制度正义上加强打击与惩处。这些问题应从法治的正义与公平价值取向上,运用制度给予解决,以保障监狱管理工作的规范性、操作性。

“规范监狱管理工作”必须要有“民警合法权益”保护救济制度。“民警合法权益”保护,既是一个老问题,但必须是需要解决的现实问题。解决这个问题,首先应明确民警执法权力的边界问题和监狱机关的职责边界。监狱机关及其民警作为刑罚执行的最未端,在其前一个执法环节面对的是“公、检、法”三大机关,其最未端面对的社会社区、司法局、社会矫正管理以及公安机关。监狱机关及其民警,对刑释人员的管理职责问题,必须从制度上解决,以确保监狱机关及其民警经常在这个问题,受到责任追究。其次应明确监狱民警及监狱机关工作目标实现的能力边界。这里举二个例子:一是罪犯非正常死亡“零”指标。监狱民警在管理中,通过排摸分析、教育排查、心理测试等手段与方法,掌握了罪犯非正常死亡的危险性倾向,但是没有科学能力与本领掌控罪犯何时自杀、采取什么手段与方法方式自杀。从“科学立法”角度,应把这个问题排除责任追究在外,以保障监狱机关及其民警的合法权益。二是无重大疫情发生“零”指标。重大疫情什么时候出现、什么时候发生以及如何发生等,都是科学都无法提前可知的,由此把无重大疫情发生作为“零”指标,并以此对监狱机关及民警进行责任追究,也是不符合“科学立法”精神的。在“规范监狱管理工作”中,从制度建设与制度保障上解决责任排除,对监狱民警合法权益保护是具有积极意义的。这里仅仅以这二个问题为例,提出民警合法权益保护问题。其实就监狱民警合法权益保护的问题还有很多,都应在“规范监狱管理工作”中,根据“科学立法”的精神,建立制度保障,以保护民警合法权益。

(三)明确“刑罚执行机关”定位维度。《监狱法》明确规定:监狱是刑罚执行机关。其性质定位十分明确,在“规范监狱管理工作”中,为什么还要明确其性质定位呢?这不是多此一举吗?这个看起来十分明确,却在实际工作中有的民警在思想认识,要么有偏差,要么有点模糊,要么有点片面。正因如此,影响着民警的职业定位,影响着职业自信和自豪感。

在实际工作中,我们常常听到“监狱机关地位太低,社会地位不高”,从而要求上级管理机关想办法,提高监狱机关或民警的社会地位。听到“监狱民警不如公安民警,监狱系统发生重大事情,往往诶批评、受谴责、受处罚。而公安机关发生重大事情,不是得到肯定,就是受表扬,受嘉奖”,从而要求上级监狱管理机关想办法,全力改变这种被整、诶批的现状。看到“监狱系统发生重大事情,广播电视、报纸、自媒体等舆情一片谴责、责问、批评,负面舆情把监狱机关说得一无是处。公安系统发生重大事情,广播电视、报纸、自媒体等舆情一片赞歌、肯定、表扬,正面舆情为公安系统树成英雄形象”,从而监狱机关及其民警自认为是“弱势”地位,要求上级监狱机关提升自身的社会地位,以增强社会舆情对监狱机关及其民警的肯定与认可。在监狱民警队伍中,产生这些情绪有一定的合理性,假如长期以往在监狱民警队伍中得不到消除,或得不到正面的引导,或得不到纠正,在一定程度上会影响到监狱民警的职业认同、职业自尊与职业自信。

在“规范监狱管理工作”中,按照“监狱是刑罚执行机关”性质定位,就显得十分重要。从刑事法律体系的分工作审视,监狱机关处于刑事法律体系的“最终端”。按照公安机关、检察机关、法院机关、司法机关的顺序,属于司法机关的监狱是刑罚执行机关,处于刑事法律执行的“未端”。这样的秩序安排,监狱机关及其民警的地位,无法与其它三个部门相比拟的。

在“规范监狱管理工作”中,监狱机关及其民警应当清醒认识到其管理对象——罪犯。管理的罪犯是被依法判处有期徒刑的有罪之人。罪犯的社会地位,一般从公民的层级划分,处于社会的“最底层”,因其犯罪判刑,被剥夺了一切自由。这样的管理对象,在一定程度上决定了管理者——监狱机关及其民警的社会地位。在与其它行政机关相比较时,其社会地位不高,是个不争的事实。因此,作为监狱机关及其民警必须清醒地认识到这一点,管理者的社会地位在一定程度上是由管理对象决定的。

在“规范监狱管理工作”中,应确立监狱机关及其民警的职业地位与职业自信。1981年8月8日至9月9日第八次全国劳改造工作会议召开后,“劳改干部”终于穿上了“警服”,从而有了“劳改干警”的称谓。1994年12月29日《监狱法》颁布实施后,“劳改干警”转变称“监狱警察”,从此向纳入国家公务员身份序列,吃上了“皇粮”,从而有了如今的充满自豪感的地位。

在“规范监狱管理工作”中,应确立监狱机关及其民警融入社会文化形象建设体系之中,以监狱文化自信提升监狱民警社会地位。社会群体及其舆情,在一定程度上对监狱机关及其民警的认识,还是停留在“旧社会”监狱、牢、狱卒等野蛮、腐败等文化形象上,从而产生对现代监狱机关及其民警的认识是负面的、扭曲的。不可否认,自20世纪80年代改革开放以来,监狱机关及其民警被社会认识、认何,并得到肯定、赞扬。随着依法治监、狱务公开等措施实施,监狱机关及其民警的公正文明执法形象得到了提高。随着监狱工作科学化、法制化、社会化的推进,监狱机关及其民警,监狱事业与成就,越来越得到社会的赞许。所有这些,都是通过以“改造人”取得的成就而获得的。但是,做得不够的地方有:向社会展示“改造人”成果的多,向社会展示监狱民警模范典型人物的少;以“改造人”为目的的融入社会活动多,以宣传监狱民警工作成就成绩的少;以“改造人”为目的的与社会对接融合的多,使社会全面了解监狱民警任劳任怨、默默无闻、兢兢业业的社会对接融合的少。在“规范监狱管理工作”中,应建立向社会展示监狱文化、监狱警营文化的宣传工作机制,建立社会宣传机构与监狱机关宣传机制相融合的工作机制,把监狱机关形象、监狱民警队伍形象、监狱“最美警察”、“英模人物”形象推向社会、融入社会,使社会更多地了解监狱机关与监狱民警,从而提升监狱机关及其民警的社会形象与地位。

(四)牢固掌握“惩罚与改造”根本任务维度。“惩罚”与“改造”既是理论问题,又是实践问题。“惩罚”与“改造”在理论上没讲清楚,在实践中就模糊。惩罚什么?改造什么?始终困扰着监狱民警的思想,制约着监狱民警的行为。这些问题不是在“规范监狱管理工作”中要搞清楚的,而是要在此次活动中必须坚持遵循的。因为“惩罚与改造”是《监狱法》明确规定的。

在“规范监狱管理工作”中,围绕“惩罚与改造”根本任务,要解决对罪犯的惩罚性越来越弱了、惩罚手段与措施越来越少了、对罪犯的惩戒越来越不敢用了的现象。由于缺乏必要的、合法的惩戒性措施,基层民警越来越不敢管了,基层民警面对罪犯的“软对抗”、无理取闹、大错不犯小错不断等惩戒措施不敢用、不会用和有时候无法用,致使罪犯群体中不服从管理、对抗改造,甚至是拒抗改造的行为增加。由于合法的、必要的惩戒性措施缺乏,助长了罪犯的维权意识,从而身份意识、改造意识、服从意识淡化,为改造罪犯增加了困难与难度。

在“规范监狱管理工作”中,围绕“惩罚与改造”根本任务,要解决惩罚与惩戒性制度体系建设。建立限制人身自由性惩戒:单独监禁、控制人身自由、限制活动范围等。建立处遇性惩戒:控制消费、控制生活处遇、控制娱乐处遇、控制会见通信等。建立改造性惩戒:抄写规章制度、公开自我批评、增加公益性劳动等。建立起从提醒、告诫、惩罚与惩式程序性制度。形成实体性与程序性相结合的现代“惩罚”措施性体系。

在“规范监狱管理工作”中,围绕“惩罚与改造”根本任务,构建以“五大改造”为载体的改造体系。在“五大改造”中,应集中精力与资源解决“政治改造”统领性问题,以真正形成以“政治改造”统领“监管改造、教育改造、劳动改造、文化改造”科学体系。就现阶段来审视,“政治改造”停留在报告里、口号中较多,“教育改造”表现在知识学习、技能传授等较多,“劳动改造”仅仅表现在劳动技能培训、劳动生产活动较多,“文化改造”反映在学传统文化、国学等内容较多。各显其能、各显所长、各显神通,真正把“政治改造”统领于其它“四大改造”之中,形成科学改造罪犯的品牌体系,任重而道远。

(五)紧扣以“改造人”根本宗旨维度。监狱工作的落脚点和最终目的是“改造人”。“规范监狱管理工作”是为了更好地落实“改造人”这一根本宗旨。“改造人”究竟把罪犯改造成为什么样的人呢?有的监狱理论工作者提出“重塑造社会人格”,有的监狱理论工作者说:“把罪犯改造成为合格社会人”,还有说:“把罪犯改造成为遵纪守法的公民”,如此等等。即“改造人”的标准与衡量尺度,无论是理论界还是实践中,都是一个“公说公有理、婆说婆有理”的状态,无怪乎一旦刑满释放人员重新犯罪,社会人们或舆情就就“没有改造好”,由此把责任推向监狱机关及民警。而监狱机关及民警又深感委屈,认为刑罚执行完毕后,已经完成法定职责,其刑释后重新犯罪,是由其刑释人员与社会等多种因素造成的,与监狱机关及民警没有任何关系。因此,在“规范监狱管理工作”中,按照“改造人”的宗旨,应从理论与实践相结合视角定义好“改造人”的时间范畴与界限。监狱“改造人”的时间范畴应是罪犯的刑罚执行起止期限,应该是在此期限内履行“五大改造”的法定职责,而进行教育改造活动。这是《监狱法》等法律赋予监狱机关及民警履行法定期限的法定职责,只要在此法定期限内履行了法定义务与职责,监狱机关及民警就算完成了。

在“规范监狱管理工作”中,按照“改造人”的宗旨,应有科学而正确的定位。定位不宜过高,过高了做不到。比如现在提出的“重塑社会人格”。在监禁环境里,管理制度十分严格,社会化教育十分有限,要“重塑社会人格”,既做不到又实现不了。另外,毛泽东主席说过:“人是可以改造的”,“可以”不等于“一定”。由此说明,“改造人”是一件十分困难的事,何况“罪恶累累、恶习很深的罪犯”呢?有的罪犯是改造不好的,是“带着花岗岩的脑袋去见上帝”的。因此,通过“规范监狱管理工作”,按照“改造人”的根本宗旨,实事求是,科学正确定位改造人的工作。

在“规范监狱管理工作”中,按照“改造人”的宗旨,应重视专业化队伍建设。“改造人”的工作从某种意义讲,落实在懂管理、懂教育、懂矫正等具有专业型人才的肩上。新中国监狱70多年来,“专家建监”、“专家治监”等只停留在纸上或口号上,虽然有分类改造、分类教育的提法,有因人施教、寓教于乐的原则,有以法管人、以理服人、以情感人的办法,但是并没有形成一套科学的“改造人”方法体系。还有“改造人”的专业人才建设,至今仍然处于“万斤油”、“全能型”的状态,反映出什么都会、样样都会、个个都会的教育管理情形。这个问题应按照监狱民警“革命化、正规化、专业化、职业化”的总要求,建立一支职业化、专业化的“改造人”队伍。另外,在“规范监狱管理工作”中,按照“改造人”的宗旨,还应建立起“五大改造”的教材教学体系。这个问题前面已经阐述过,在此不再重论。

(六)坚持“监狱体制改革”维度。自2008年全面监狱体制改革后,12年以来监狱实现了转型发展,确实转多到监狱是政治机关、是刑罚执行机关、是惩罚与改造罪犯的机关、是“改造人”的机关上来。在坚持“监狱体制改革”总体思路维度下,有几个问题能否在“规范监狱管理工作”中,再疏理、再明确、再规范一下,以更好地建设监狱现代治理模式。

在“规范监狱管理工作”中,再次疏理监狱社会化问题。众所周知,监狱体制改革的重要一个内容,就是去传统监狱的社会化问题,即监狱办学校、幼儿园、交通出行、住房等问题。自监狱体制改革后,监狱机关职能得到了清理与纯化,把监狱的社会化功能清理掉了,使监狱机关及民警集中精神、集中精力、聚精会神地转移到“惩罚与改造罪犯”、“执行刑罚”等工作上来,使警力聚焦到直接管理罪犯上来。然而,近年来,有的监狱机关的监狱社会功能建设越来越多,日益突现出来,使很多警力又转移到监狱社会化管理功能上来。这样与监狱体制改革的初衷发生一点偏差。这种偏差能否在“规范监狱管理工作”中,得以解决,以利于监狱现代管理制度的形成与巩固。

在“规范监狱管理工作”中,再次规范警力配置问题。前面所述的问题,并未解决警力“配置下沉”于基层、第一线的问题。然而,另外一个问题又来了:一是从事监狱企业管理的是民警,即公务员身份;二是“智慧监狱”建设,即科技强监并未解放生产力,而且需要大量警力从事信息化、网络化技术管理与维护。这两个方面导致监狱管理层面民警不是减少,而是大量增加,最终导致监狱的最基层第一线的监区、分监区民警相对减少、相对不足、相对紧张。这也是监狱体制改革后,没有能解决的问题,即警力下沉于基层,能否在“规范监狱管理工作”引起重视,并加以解决。

  

完成于二0二0年三月二十日


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